杨华娟

【内容摘要】2021年4月，最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》强调落实“少捕慎诉慎押”，少捕慎诉慎押是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相继刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大刑事司法政策。本文将立足于基层司法实践，从控制“少押慎押”的源头、 贯彻“少捕慎捕慎押”理念、彰显羁押必要性审查的作用以及发挥认罪认罚在强制措施层面从宽的精神等方面，论证检察机关对降低审前羁押的责任和使命，具体探讨如何在侦查、审查逮捕、审查起诉不同诉讼环节分阶段有效降低羁押率，切实提出有针对性的措施、方法，以期改变“涉罪即押”“一押到底”“一捕到底”的现实困境。因目前业界对羁押必要性开展的分析较为常见，对“羁押”和“审前羁押”内涵以及外延的辩证分析和具体如何开展有效探索和实证分析不多见，本文将有针对性的提出具体的见解以及措施。

 

【关键词】羁押率　羁押必要性审查　少捕慎诉慎押  认罪认罚

 

确立少捕申诉慎押刑事司法政策有着深刻的时代背景、实践基础。改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅度下降。随着法治社会的进程，国家治理现代化对检察机关提出了新的要求。进一步降低逮捕率、审前羁押率是人民群众对司法机关提出的新期待。以往公众只关注被羁押人员有罪还是无罪，“构成犯罪即捕”被视为理所应当。随着法治理念与权利意识逐渐增强，公众普遍希望刑事案件以更文明、更利于人权保障的方式办理，羁押是否合理、必要，愈加受到关注。降低审前羁押率可以更好的保障人权、化解社会矛盾、缓解监管场所压力、提升司法效能，一定程度上还能有效避免冤假错案。

一、“审前羁押率”的概念分析

我国法律实质上并未对“羁押”概念做出具体解释，有的学者认为“羁押”是指“犯罪嫌疑人、被告人在人民法院作出生效裁判前被限制人身自由的一种措施”。但首先，羁押措施并不在我国《刑诉法》规定的强制措施之列，依据法律规定不属于强制措施。其次，强制措施是通过限制人身自由的方式 从而为诉讼顺利进行保驾护航，由此可见有关机关并不能对行为人作出羁押的决定。最后，羁押的具体时间节点还有待进一步确定。我国《刑诉法》明确规定，拘留后、逮捕后应当立即将被拘留人、被逮捕人送看守所羁押。因此羁押时间节点不宜局限于逮捕后。“审前”只是整个诉讼环节的一个节点，实践中对于审前有不同的理解，有的检察人员认为是指审理结束之前，即宣告判决之前，此时审前羁押率由公安、检察、审判三大机关合力形成；有的检察人员认为是指审理阶段之前，届时的审前羁押率就是指提起公诉时羁押的被告人人数与被提起公诉总人数的一个比值，此时的比率仅由公安机关、检察机关合力形成。笔者还是比较赞同第二种观点。真正能够左右羁押率的关键环节还是在侦查、检察两个阶段。所以第二种观点相对更贴合司法实践，经分析，检察机关在降低审前羁押率过程中扮演者至关重要的角色。

二、降低审前羁押率的实践困境

（一）“少押慎押慎诉”理念未能完全被接受 

首先，现在的基层办案机关年均案件众多，真正办案的人员很少，这是一个现实不可突破的困境。要想在短时间内让案件得到有效进展，就是及时获取犯罪嫌疑人的有效口供，对于办案人员而言，最为行之有效的办法就是在对犯罪嫌疑人关押的基础上加强审讯力度。其次，在国人的传统观念里要想根除犯罪，就要对其进行严厉的惩罚。因此居高不下的羁押率影响了民众对于羁押措施的正确理解。最后，司法实践中本应当由公安机关来收集证据证明某犯罪有社会危险性和羁押必要性，但公安往往模糊了构罪与社会危险性之间的认识以及界限，从而将有无逮捕的必要性的责任倒置为由检察机关来证明。

（二）羁押必要性审查制度的预期价值未得到充分体现

羁押必要性审查的目的是为了加强检察机关对逮捕的必要性继续进行审查加强检察机关对逮捕这种限制人身自由的强制措施的监督。2019年的新刑诉法修改后，直接将原羁押必要性审查部门变更为刑事检察部门，办案人员也直接变更为负责捕诉案件的办理人员。实践证明该制度确实节约了司法资源，同时也在一定程度上提高了办案质效。但由原来负责审查逮捕、审查起诉的办案人员再对羁押必要性进行审查，在没有新证据支撑直接变更强制措施等于完全否认了自身之前作出的决定，因此将会直接影响羁押必要性审查的启动数量和通过羁押必要性审查改变强制措施的比例。

（三）认罪认罚从宽制度未能充分体现程序从“宽” 的精神 

两高三部有关认罪认罚的指导意见都对强制措施的适用做出了规定，指出办案单位应当将行为人是否认罪认罚作为认定其具有社会危险性与否的重要考虑因素。通过简化诉讼程序提高诉讼效率，是认罪认罚从宽制度的基本追求，但实际落实到基层，对相关的司法文件理解与适用又有所不同，实践中更多的将“从宽”局限的理解为仅指实体上的从宽，对诉讼程序上的从简以及适用强制措施上的从宽考虑甚少。

三、降低审前羁押率的对策、建议 

    对于如何完善我国审前羁押司法审查制度，有学者提出“将逮捕和羁押予以明确区分，实现逮捕和羁押相分离，将逮捕定位于羁押的前置程序，实行‘逮捕前置主义’，继而设置独立的羁押程序，以控制羁押的适用”。该论的根本依据是“限制人身自由必须经由司法机构授权”的理论 基础。但是，“按照西方国家的法律，逮捕( 或者拘留)不过是以强制方式使犯罪嫌疑人到案的一种措施”。也就是说，西方国家所谓的“逮捕”与我国宪法、刑诉法中的“逮捕”大相径庭。西方“各国普遍将逮捕视为保证到庭的手段”，逮捕仅意味着较短时间的羁押，实际上相当于我国的刑事拘留和拘传。而我国的“逮捕”则是经由司法机关(人民检察院、法院)批准或决定的强制措施，从立法条文和当前实践经验来看，其本身已经具有了羁押的含义。据此，我们认为，逮捕和羁押是密不可分的整体，在审查内容方面具有高度的一致性，通过对两者进行综合审查可以达到控制审前羁押的目的。

（一）从源头上做到“少押慎押” 

侦查机关对行为人采取刑事拘留措施是审前羁押的开始，是高羁押率的源头，后续的诉讼流程中随着变更强制措施、不捕、不诉、判处缓刑等节点的出现，羁押率会随着降低。因此，降低审前羁押率的核心之一在于减少侦查阶段羁押的比例，从源头上做到少押慎押。强制措施的目的是为了保障刑事诉讼的顺利进行，在适用的时候应当充分考察其必要性，并不当然伴随诉讼的进行，应当根据案件的进展情况而予以变更或解除。如果诉讼可以顺利进行则可以从轻适用或者免予适用强制措施。检察机关要加强与侦查机关的沟通、引导，建立提捕前协商工作机制，优化指标考核项目，严控侦查机关提请逮捕条件，做到能不提捕的就不提捕，发挥捕前过滤分流作用，在现有基础上进一步降低呈捕率。

（二）以防止错捕与减少不必要羁押为重点，全面 贯彻执行“少捕慎诉” 

现有的诉讼模式已经由控辩式向控辩协商式转化，未成年人附条件不起诉的制度设计进一步强化了此种色彩，是控辩协商的集中体现之一。我国《刑诉法》将附条件不起诉的适用主体和范围都进行了严格的限制，一定程度上造成了附条件不起诉的适用比例偏低，直接导致了该项制度的价值无法充分实现。在控辩协商的诉讼模式下将附条件不起诉的适用主体扩展至除未成年以外的一般主体具有合理性和必要性。 在扩大附条件不起诉的主体适用范围的基础上，笔者认为现行刑诉法可以增设附条件不批捕制度，检察机关对暂时采取取保候审不致引发社会危险性的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕的决定，同时附加一定的条件。羁押必要性审查制度下，犯罪嫌疑人的人身自由状态是由“羁 押”向“非羁押”转变，改变强制措施的决定以出现了不适宜羁押的情况为前提。附条件不批捕制度下，犯罪嫌疑人的人身自由状态是由“非羁押”向“羁押”转变，改变强制措 施以出现了不适宜非羁押情况为前提。羁押必要性审查与附条件不批捕看似只是先后强制措施的适用顺序不同，实则后者是前者的补充和完善，二者相辅相成可以进一步体现保障人权理念，降低审前羁押率。

（三）进一步彰显羁押必要性审查制度的价值

羁押必要性审查制度下，检察机关保障人权职权进一步凸显，通过适用不同的强制措施差异化的处理，践行公平争议。羁押必要性审查系检察机关提出的创新制度，均需要公安、法院的配合，但是司法实践中，公安机关与法院往往，属于被动配合，检察机关处于一头热的尴尬境地。建议检察机关充分发挥主导作用，体现出当担精神，积极沟通协调公安机关、沟通社区、案件双方当事人等，搭建矛盾化解平台， 综合评判犯罪嫌疑人、被告人是否适合非羁押措施，并及时提出意见、建议。

（四）充分发挥认罪认罚从宽制度在强制措施层面上的从宽的价值

建议检察机关与公安机关就认罪认罚建立专属的交流平台和机制，对认罪认罚的社会危险性较低的轻刑事案件不再提请逮捕。犯罪嫌疑人在审查逮捕阶段认罪认罚的，经审查没有逮捕必要的，检察机关应当作出不批准逮捕的决定。同时，检察机关应当将认罪认罚作为羁押必要性审查的重要内容，符合条件的，要及时变更强制措施。审查起诉是检察机 关的一项核心诉讼职能，其应立足于当下认罪认罚从宽制度的需求积极扩大适用范围，充分发挥认罪认罚不起诉的裁量权，对符合条件的案件作出相对不起诉的决定，逐步扩大相对不起诉适用比例，促进刑事案件审前分流是基层检察机关必须面对且解决的问题。